Wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r., sygn. III OSK 1522/22

Uchwała rady gminy określająca zasady wypłaty diet radnym jest aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ponieważ zawiera normy abstrakcyjne o charakterze generalnym, które wydawane są na podstawie delegacji ustawowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 52/22 w sprawie ze skargi A.K., E.T., E. P. i J. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 52/22, po rozpoznaniu skargi A. K., E. T., E. P. i J. P. o na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym. Doszło więc do istotnego naruszania prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, nie można było przyjąć, że zaskarżona uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Z takim przypadkiem nie mamy w tej sprawie do czynienia. Zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet w wysokościach ustalonych według zasad określonych w tej uchwale i została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie - art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. Zawiera więc normy abstrakcyjne, które nie konsumują się poprzez jednorazowe zastosowanie. Diety wypłacane są co miesiąc, mają one zatem charakter powtarzalny. Zawarte w kontrolowanym akcie normy mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba czy też osoby, ale każdy, kto pełni lub będzie pełnił funkcję radnego w Gminie [...]. Wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady co oznacza, że kontrolowana uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Adresatami zaskarżonej uchwały nie są więc wyłącznie radni sprawujący mandat w Radzie Gminy [...] w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały. Nie zmienia tej oceny to, że krąg adresatów uchwały nie jest zbyt liczny, z uwagi na określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego. W świetle powyższego kwestionowana skargą uchwała jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym. Zgodnie zaś z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisami art. 42 u.s.g., art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o ogłaszaniu aktów" oraz art. 88 Konstytucji RP, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Tymczasem § 3 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lipca 2019 r. Uchwała nie została więc ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.